原标题:房地产政策再评估：过去偏于经济发展造成市场畸形

一项研究报告指出，在过去十多年的中国房地产发展热潮中，相关政策总体上偏于经济发展而有所忽视民生。

而与上述报告观点相呼应的，则是去年10月29日，在中共中央政治局一次集体学习时，中共中央总书记习近平的说法：“住房问题既是民生问题，也是发展问题。”

上述报告由在中国政商界人脉极广的联办集团下属的联办财经研究院完成。报告撰写者则包括联办财经研究院院长、国家税务总局原副局长许善达等知名经济学家，开国元帅陈毅之子陈小鲁亦对报告提供了重要意见。

去年12月13日，在这份名为《关于我国现行房地产政策的评估和建议》报告(下称《报告》)的发布会上，财讯传媒集团总裁戴小京表示，这个报告实际上是联办财经研究院的破题之作，财经联办提供一个平台，希望政策执行过程中可以更好地参与。

《第一财经日报》记者对《报告》重新梳理发现，相比于以往的房地产市场研究，该报告指出目前中国房地产市场(城镇居民住房)存在的问题，还给出了一整套解决方案。

而从《报告》完成机构、撰写人员，以及推出时间等特殊细节观察，依稀或可窥见2014年乃至更长远时期中国房地产市场的政策走向。

民生视角下的房地产市场

开宗明义，《报告》在开始就提出，房地产行业不仅有经济支柱的性质，同时也有基本民生的性质，而习近平所说“住房问题既是民生问题，也是发展问题”是对住房性质的精准定位。

“多年来的房地产政策总体上偏于经济发展而有所忽视民生。”《报告》说。

另据2012年全国人口普查数据，截至2010年，中国城镇居民有1700万户人均居住面积小于8平方米，有2800万户住宅没有自来水，有5000多万户住宅厨房和厕所不全。

国家统计局的数据显示，截至去年10月，中国商品房住宅待售面积约为3亿平方米。此外还有研究认为，目前中国的空置房存量约达6000万套。

《报告》称，这也表明政府的住宅规划中，民生没有被置于应有的地位，特别是低收入群体和普通居民最低和基本住房需求。

尽管过去也设计了“经济适用房”、“廉租房”等不同住房类别，但因住房性质定位不准确，政府和市场职能定位不准确，政府资源投入不少，而效果远低于预期。对于一些投入财政资源到保障性住房的基层地方政府，也因财力有限，心有余而力不足。

由此，在肯定过去房地产业担当经济支柱有“功劳”的同时，《报告》认为，房地产民生性质的定位所出现的偏差，是造成房地产一定程度畸形发展的主要原因之一。

而对于政府和市场在房地产业的职能定位，《报告》指出，这由住房民生和经济发展双重属性所决定。

这也意味着，无论是民生还是经济发展，都必须准确地定位政府和市场各自的职能。

《报告》认为，对于基本保障住房，应以政府为主、市场为辅;高档住房以市场为主、政府为辅;其间各类住房由低档到高档，政府职能减弱而市场职能加强。

进一步细化之，即针对低收入人群，政府应全面负担其住房保障责任，面积达到人均15平方米左右的基本住房，应属于中国社会保障体系的组成部分，应全部由政府提供。

对于中等收入居民，政府既要维护其合理的住房需求，也应该有一定的政策倾斜和资源投入;而针对高收入居民的住房需求，则主要交由市场解决。

“低端主要由政府保障，中端由政府和市场共同维护，高端主要由市场解决。”《报告》说。

现行房地产政策再评估

基于对房地产业民生和经济双重性质的定位，《报告》随后从住房分类、规划、房价指标、限购等七大方面评估了现行房地产政策，并提出了批评性意见。

对于住房分类，《报告》表示，虽然不同住房对应着不同的政策，但并没有明确政府对不同收入水平居民住房的责任，分类重在住房类别而忽视了不同收入居民的住房需求。

这也使得政府投入不少资源建设的经济适用房、廉租房等效果与预期相差甚远。“实践证明，不首先对居民分类，而仅侧重对住房分类的办法不宜作为政府制定政策、解决民生性住房问题的依据。”《报告》说。

规划问题也随之而来。《报告》指出，因对住房性质定位偏离，对政府和市场在住房问题上各自职能定位的偏离，使得城市住房规划不能适应不同居民的住房需要。

再至房价指标。《报告》认为，作为政策制定依据先行指标的房价，统计方法并不科学，以致信号严重失真，甚至在某种程度上起误导作用。

失真的原因则在于：一、现行房价是每单位时间各类住房销售收入之和与销售面积之和进行平均，并未考虑当期销售的住宅档次结构的因素。

以新建商品房的价格统计为例，即使所有住房价格均下降，如果本月高档房入市较多，则房价表现为大幅提升;反之，即使所有住房价格均上升，如果低档房入市较多，则房价表现为下降。

二、级差地租导致房价因地理位置的不同而差异巨大，简单将不同地理位置的房价进行平均，忽视了地段这一重要因素，显然会发出扭曲的房价信息。

三、别墅等高档住房的价格进入统计，必然大幅拉高平均房价，误导政府出台更为严格的调控政策。

对于限购，《报告》认为，在限购成为中央政府调控房价最主要措施的同时，一些地方政府则认为当地这种实际情况不应该限购，而地方政府还是比较多地把住房视为经济发展的重要领域，而不同程度上存在轻视或忽视住房的民生性质，这也会导致事倍功半。

《报告》也指出，目前的限购政策过于严厉，以家庭住房为核定对象，某种程度上影响了一部分家庭合理的改善型需求，导致不少居民不得不以道德牺牲为代价去换取经济利益，直接损害了我国的道德体系。

“‘假离婚’现象在各城市民政局门口的涌现，折射出这一以家庭为限购对象的政策存在较大的缺陷。”《报告》说。

至于保障性住房，在肯定中央政府启动3600万套(另有追加1000万套的安排)保障房建设计划的同时，《报告》认为也存在一些急需解决的问题。

具体而言则包括：一、保障房计划属于行政分配，存在分配数量偏多或偏少问题;二、一些地方保障房的规划存在问题，有些地方规划偏远，公共服务设施不全，有形成“贫民窟”的可能;三、一些地方此类住房分配制度不严格，执行也不到位，甚至出现一些腐败现象。

而对于自主普通住房，《报告》拿上海市2009年出台的“共有产权房”政策和近期北京市的自住型商品房政策(未出细则)举例，认为在政府提供一部分补贴的基础上，增加自住型商品房的供给，在房价持续大幅上涨的情况下，可以保障部分低中等或中等收入居民的住房需求。

最后，关于房产税试点，《报告》认为，上海和重庆三年来的房产税试点没有实现预期效果。

“房价没有因房产税而降低，税收收入对地方政府也无足轻重，调节居民收入差距更无人提及。而毋庸讳言，从政府角度看，这个税征收成本很高，征收率却很低。”《报告》指出，“从我国国情出发，简单地引进和复制其他国家(包括发达国家)的房地产税制，是不可行的。”

系统性政策建议

基于上述分析，《报告》提出了一套系统性的政策建议。

在明确住房性质上，《报告》建议细化政府和市场职能，建立三类住房分类管理体系，即针对低收入居民的保障性住房、针对低中或中等收入居民的普通居民住房，以及针对高收入居民的高档住宅。

而因上述三类住房性质不同，针对的人群也不同，政府和市场的职责也不同。

《报告》指出，对于低收入居民最低住房需求，应全面保障，限价限购。“把全面保障低收入居民‘最低标准的住房需求’确定为政府的职能，更多体现社会保障的福利性和社会公平性。”

所谓“限购”，即严格户籍准入，任何地方政府不能承担为其他地方低收入居民提供保障性住房的责任，而“限价”则指各地保障性住房的价格由各地自行确定。

而对于低中和中等收入居民合理的住房需求则应当维护，控价控购。统计显示，这一类居民为三类住房体系中涉及人群最多的部分，约占中国城镇人口的50%～60%，他们的自住住房需求是中国住房市场的需求主体。

由此，《报告》建议将上海已经实施的“共有产权房”和北京已经启动的“自住普通住房”方案升级为国家战略，各地可根据具体情况，调整准入门槛、建设规模、完成期限等。

所谓“控价”，即以住房的市场价格为基础，政府投入一定的财政资源，将房价控制在低于市场价格的合理的房价收入比范围内。

而对于高档住房，《报告》建议取消行政性管制，放价放购。“不能否认，高企的土地价格中确有投机因素，但是应该肯定，这首先是经济发展的标志。如果经济发展达不到一定水平，就不会出现对高档住房的强烈需求，土地价格也是不可能高企的。”

如何完成上述三类住房的分类，并有效执行?《报告》指出，政府制定城市住房规划时，应对各类住房的实际需求予以合理的配置，明确各类住房的建设比例。

此外，规划还要充分考虑公共服务设施配套，而最重要的则是，合理规划各类住房布局，决不能出现“贫民窟”式的城市区域。

在有效规划和对三类住房区别对待的基础上，《报告》认为，应当建立房价分类统计制度——保障性住房、普通居民住房、高档住房的三个层次房价统计监测机制，细化住房市场价格。

针对目前房地产税形同虚设的局面，《报告》建议取消房产税试点，启动“房地产税”立法研究，对高端住房在销售环节征收消费税。