关于国家级开发区在国家区域发展规划中的
战略定位及新时期科学发展问题的研究

青岛开发区工委（区委）副书记、管委副主任
马卫刚
青岛西海岸出口加工区管委主任

国家级开发区经过25年发展，已经成为所在地最主要的经济增长点，成为国家一系列区域发展规划和战略布局的重要平台载体。新的发展时期也遇到了很多新矛盾，正处于进入新的发展阶段的重要转折点。准确研判形势、找准发展定位，是提出国家级开发区下一步发展策略、实现可持续发展的重要战略机遇。当前国家级开发区科学发展面临最突出的问题和最大的挑战就是需要破除体制性障碍，认真研究体制创新和转型升级两个课题。

一、在改革开放伟大实践中国家级开发区是地方经济最早进入区域发展战略的先行试验区，已成为各地重要的经济增长极

兴办国家级开发区是我国改革开放的一大创举，也是建设中国特色社会主义的成功实践。“开发区模式”作为“特区模式”的逻辑延伸，经过四分之一世纪的发展已经聚集了技术、资金、人才、资源、理念，沉淀了发展文化，形成了雄厚的综合实力，从而带动了全国各地的发展。“开发区模式”作为国家层面区域发展战略在地方政府的实施，是地方区域发展战略的正确布局，成为各地区域经济发展的中坚力量，在全国各地发挥了示范引领作用，有力推动了整个国家经济持续高速增长，开发区对推动整个国家发展和区域协调发展做出了重大贡献。

进入新世纪以来尤其是在我国加入WTO的新形势下，国家级开发区作为改革开放的“试验田”和“排头兵”，通过不断深化改革、扩大开放，在区域经济发展中继续起到了引领示范作用，快速发展成为所在地最主要的经济增长点，成为国家西部大开发、中部崛起、东部率先发展、东北老工业基地振兴一系列区域发展规划和战略布局的重要平台载体，已成为着力打造城市圈和经济带的重要支撑点，有力地推动了国家区域发展规划和战略布局的实施。国家级开发区坚持走可持续发展之路，注重集约经营和合理开发利用土地等各种资源，成为我国土地等资源集约节约利用程度最高的区域之一。根据商务部公布的数据，2008年54个国家级开发区GDP突破1.5万亿元，工业增加值首次突破万亿元大关，工业总产值近4.6万亿元，实现税收收入2481亿元，出口总额2051亿美元，进口总额1804亿美元，实际使用外资195亿美元，在国家经济总量中所占的比重进一步提高。2009年1－11月，在国际金融危机严重冲击下，国家级开发区作为“保增长、调结构、转方式”的重要力量，取得了令人瞩目的成就，在不到全国总面积万分之一的土地上，实现工业总产值4.5万亿元，同比增长10%；税收收入2811亿元，同比增长23%；实际利用外资178.2亿美元，在全国下降9.86％的情况下，实现同比增长2.5％，占全国实际利用外资总额的23％；进出口总额3052亿美元，占全国进出口总额的15.5％。

青岛开发区改革开放三十年来，始终站在改革开放的最前沿，目前已成为山东省青岛市开放型经济发展程度最高、综合经济实力最强、区域环境最优的国家级开发区之一，实现了新世纪以来开发建设的“第一次飞跃”，也为实现“第二次飞跃”、全面建成全国最好开发区提供了有力的支撑、奠定了坚实的基础。根据商务部公布的2008年国家级开发区投资环境综合评价结果，青岛开发区投资环境综合评价总指数位居国家级开发区前5强。从自身纵向对比看：2009年完成地区生产总值800多亿元，是1999年65亿元的12.6倍；工业总产值2400多亿元，是1999年134亿元的18倍；全口径财政一般预算收入140多亿元，是1999年23.4亿元的6.2倍；固定资产投入300亿元，是1999年25.7亿元的11.7倍；地区生产总值、工业总产值、工业增加值、地方财政一般预算收入、固定资产投入分别相当于1999年整个青岛市的83%、208%、185%、62%和108%，可以说以十年的时间再造了一个“新青岛”。从经济贡献度看：青岛开发区已成为全市重要的经济增长极。地区生产总值、工业总产值、工业增加值、地方财政一般预算收入四项主要经济指标占全市比率由1999年的6.5%、12%、6.8%、6.6%，提升到2009年的16.7%、26.4%、22.3%、11.1%，以占青岛不足3%的国土面积向全市贡献了1/6强的地区生产总值、1/5强的工业增加值和实际利用外资、1/4强的工业总产值和1/10强的地方财政一般预算收入。以占山东省不足1/500（0.17%）的面积向全省贡献了1/20强（5.1%）的实际到帐外资额、1/25（4%）的进出口总额、近1/30（2.9%）的工业增加值。

二、国家级开发区要实现科学发展必须在新时期坚持体制创新和转型升级

长期来看，国家级开发区面临的困境和挑战不会改变，以“开发区模式”支撑的国家区域发展战略布局，已经到了必须进行重大调整的历史时期。辩证地看，在科学发展观、构建和谐社会和国家加速推进区域经济一体化的大背景下，国家总体日益趋紧的宏观调控政策尽管给国家级开发区发展带来压力，但也为摒弃传统发展模式，探索战略转型的新模式，将自身综合实力优势、资源禀赋优势、地域空间优势、文化传统优势、产业成长优势结合和利用起来，孕育和催生民族产业，提升自身产业竞争力提供了千载难逢的机遇。国家级开发区作为当地最主要经济增长点重要载体平台，在新的发展时期要实现科学发展就必须坚持体制创新和转型升级，认真研究解决三个问题。

（一）管理体制迫切需要尽快明确其法律地位。当前56个国家级开发区中，绝大多数的管理体制是行政主导型，即通过政府派出机构—开发区管委会形式运作。我国自设立开发区以来，党中央、国务院以文件形式赋予了开发区经济管理职能，各省(市)为促进开发区发展，加快对外开放，也颁发了《开发区管理条例》，赋予开发区管委会一定的行政管理权限。但对于开发区的功能定位、管理模式、组织原则和组织形式始终未从法律上予以明确，尚未形成一个全国性的有关开发区的法律体系，其管理机构开发区管委会在国家行政序列中也没有明确的定性，不是一级独立的行政机构，不具备相应的法律地位和权限。当国家级开发区（条例）规定与有关法律法规相冲突时，国家级开发区管理条例就失去了法律效力。法律法规不健全、政策易变性，严重制约了国家级开发区进一步发展。经过25年来的发展，国家级开发区建设规模日益扩大，经济和社会职能不断拓展，管委会如何有效地履行政府职能面临新课题与挑战。近年来，中央部门要求的纵向集中管理与地方政府通过法规条例赋予开发区权力之间的体制冲突日益明显，开发区的体制优势逐步弱化，经济功能目标分散、财力分散、体制分散、弱化产业集聚效应和管理效率下降等问题逐步凸现。从法律上明确国家级开发区的管理体制、管理权限和运行机制，不仅是保障国家级开发区管理体制科学性、规范性和相对稳定性的重要条件，也是国家级开发区可持续发展重要制度保障。

（二）可持续发展空间受到限制，迫切需要提高集约发展水平。人多地少是中国的现实，保护耕地是中国的基本国策。目前，一批发展较好的国家级开发区在坚持集约利用土地资源的前提下，原有经规划审批的土地资源基本用尽。根据国家“十一五”规划纲要，耕地保有量18亿亩是一条红线，不仅到2010年不能突破，而且今后长期也不能突破。由于中央政府近年来实施严格的土地管理政策，国家级开发区无法及时增加进一步发展所需的土地资源，可持续发展空间受到限制。在此背景下，开发区要发展，不可能再走上世纪八、九十年代那种外延扩张型开发模式，而必须转变思路，走节约集约用地开发道路。

（三）政策优势淡出后创新优势未能同步跟进，迫切需要体制创新功能转型。在全国开发区原有优惠政策逐渐淡化的形势下，加大体制改革创新力度，成为开发区当前面临的必然选择。国家级开发区经过二十多年的发展已成为我国城市经济扩张的有效模式和重要增长极，也是提升竞争力、提升经营效益、提升环境质量的重要平台，在推动经济圈经济带的形成中，最具有发挥集聚、辐射、带动作用的优势条件。因此，国家级开发区应认真研究体制创新问题，通过整合对外开放功能资源，以国家级开发区为核心建立新经济区，建立一种跨行政区的区域经济运行体制，创造一个有利于形成吸引资源和支配资源的空间，促进区域内的各种资源优化配置，实现地区市场区域化、产业区域化、环境区域化，降低区域经济、社会和自然的运行成本，从而成为发展区域经济的重要载体。

三、关于推进国家级开发区体制创新和转型升级的政策建议

（一）建议把国家级开发区放在国家目前正在推进的区域协调发展总体规划中进行战略定位，高度重视国家级开发区在区域经济一体化发展中的重要载体平台作用。党的十七大提出要“遵循市场经济规律，突破行政区划界限，形成若干带动能力强、联系紧密的经济圈和经济带”。这意味着跨越行政壁垒，从行政区经济走向经济区经济是今后区域经济发展的重要方向。去年以来国务院共批复了11个上升为国家战略的区域发展规划,其中就包括去年年底新批复的《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》、《图们江区域合作开发规划纲要》等，获批数量是前4年的总和。在当前国家十分突出区域协调发展总体战略的新形势下，建议商务部在参与国家战略研究制定时积极推进对国家级开发区的战略定位，重视研究出台国家级开发区在区域协调发展战略中更好发挥作用的政策措施。

（二）建议尽快研究出台促进国家级开发区体制创新的政策措施，以破除体制性障碍，实现科学发展。建议按国办发[2005]15号文件精神尽快出台《国家级开发区管理条例》，按照建设和谐开发区的要求研究探索开发建设机制与综合发展机制有机统一的体制模式。国家级开发区在建区初期，管理机构主要职能集中在土地开发、招商引资、项目建设等方面。但随着开发区辐射带动范围的不断扩大，区域经济一体化发展步伐加快推进，开发区面临着日益繁重的社会管理服务事务。建议商务部按国办发[2005]15号文件精神尽快出台《国家级开发区管理条例》，进一步明确国家级开发区管理机构的法律地位、行政执法主体资格、管理职能、管理权限，通过法制化建设创新国家级开发区实现依法行政的体制模式，使国家级开发区在区域经济一体化加快发展的新形势下能够更好地发挥区域经济重要增长极的作用，辐射带动周边区域快速发展。

（三）建议尽快研究出台促进国家级开发区产业转型升级的政策措施。一是在产业发展模式转型方面，实现“两个并重”和“三个突出”。“两个并重”即现代制造业与现代服务业并重，促进国家级开发区向综合性产业功能区转型；经济协调发展与和谐社会建设并重，促进和谐开发区科学发展。“三个突出”即突出发展高科技产业，将国家级开发区建设成为自主创新的试验区；突出发展现代服务业，将国家级开发区建设成为转变经济发展方式的先行区；突出发展低碳经济，率先建立低碳经济发展机制，将国家级开发区建设成为生态工业示范园区。二是建议商务部建立国家各项高端产业促进政策在国家级开发区先行先试的体制机制平台，使国家级开发区成为承接国家产业政策的示范试验区。应紧紧抓住国家大力发展战略性新兴产业、低碳经济、绿色经济、高科技产业、现代服务业等高端产业、循环经济的历史机遇，建立与国家有关部委合作互动机制，积极促成国家各项产业促进政策在国家级开发区先行先试，再创开发区政策新优势，使国家级开发区成为科技创新、结构调整、生态环保的创新园区、绿色园区、和谐园区，进而带动周边区域快速发展。三是建议商务部在研究落实国务院利用外资工作部署时，充分体现国家级开发区主力军作用并给予重点政策支持。去年12月30日国务院常务会议专题研究部署外资工作时强调，要重点做好优化利用外资结构、引导外资向中西部地区转移和增加投资、促进利用外资方式多样化、深化外商投资管理体制改革、营造良好投资环境等五项工作。建议商务部在今年研究落实国务院利用外资决策部署时，结合《外商投资产业指导目录》修订工作，把国家级开发区作为国家鼓励外资投向高端制造业、高新技术产业、现代服务业、新能源和节能环保等产业的首选区域，将符合条件的国家级开发区作为深化外商投资管理体制改革试点单位先行启动，为全面清理外商投资审批事项，最大限度缩小审批、核准范围，增加审批透明度积累经验、创造条件。

（四）建议按照党的十七大提出的区域发展战略要求，选择具备条件的国家级开发区进行多种类型对外开放政策功能区政策整合，开展综合配套改革试点。突出功能创新、机制创新和政策创新，再创体制新优势。一是坚持优势互补原则。充分区域内各功能区的比较优势，通过分工协作、功能整合、政策叠加，促进各方面的优势集成与互补，真正做到1+1＞2的协同发展效应，增强区域经济整体实力和竞争力。二是坚持资源整合原则。对区域内各资源要素进行合理配置，使之相互联系、相互渗透，形成合理的结构，实现整体优化，实现区域资源配置效益的最大化。三是坚持优化布局原则。突破行政区划界限，坚持资源和效能并重，明确不同区域功能定位，实现经济与人口、资源、环境的协调合理布局。四是坚持产业集群带动原则。遵循产业梯度延伸规律，以龙头企业为中心推动产业链延伸辐射，拉动和辐射周边区域发展，以便发挥产业的规模效应和连动效应。五是坚持可持续发展的原则。坚持以人为本、全面协调可持续发展观，切实转变增长方式。培育发展产业集群与资源综合利用和保护生态环境结合起来，实现资源的优化配置，大力发展循环经济。

（五）建议进一步调整完善国家级开发区投资环境评价指标体系，建立升级发展、动态考核机制。建议在目前行之有效的综合评价指标基础上，进一步按照学习实践科学发展观的要求进行改进完善，实行分级考核、动态评价，以增强对国家级开发区的指导作用和招商面向国际的功能。一是为突出开发区在科学发展、和谐发展的先导地位，建议将评价体系更名为“国家级开发区科学发展环境综合评价体系”。在指标设置上，更加注重对经济发展实效、管理体制机制创新、服务业发展、自主创新成果、社会责任以及和谐建设等相关方面的评价。二是建立以功能、效能考核为目标，对国家级开发区实行分类考核、动态升级的科学评价体系。适当调整综合经济实力评价指标结构。增设开发区GDP占所在城市GDP总量比重的考核指标；合理设置管理体制指标，对管理机构与行政区合并的，应分不同情况区别对待；按照统筹对外开放与国内发展的原则调整外向型指标在环评体系中的比重。三是采用分级分类、动态考核的办法。目前全国开发区的评比是根据区域划分为东部、中部、西部三个组分别排名。由于各开发区成立时间不同，受地理位置、周边环境、国家政策等因素的影响，发展水平差异较大。建议在现有排名设定的基础上，逐步调整为分级、分类法排序，即根据总指数分值将开发区划分为A、B、C等不同的等级，以动态体现开发区发展水平的提高空间，通过等级的划分更加直观地体现各开发区发展水平及动态情况。可每两年评价一次。